Fallait-il geler les exonérations de cotisations accordées aux entreprises ?
Pour freiner le déficit, le gouvernement a décidé de geler les aides aux entreprises portant sur les salaires. Le patronat s’insurge contre cette (faible) hausse du coût du travail, qui se justifie pourtant.
Par Vincent Grimault
Cette fois, plus de doute, le totem est tombé. Après une trentaine d’années d’extension des exonérations de cotisations sociales accordées aux entreprises, la France emprunte le chemin inverse. Un décret imminent va modifier le barème de ces allégements au 1er juin, et ainsi « priver » les entreprises françaises de 2,2 milliards d’euros d’ici à la fin de l’année. De quoi soulager des comptes publics, fragilisés par les conséquences économiques de la guerre menée par Israël et les Etats-Unis en Iran.
Avec cette décision, le gouvernement confirme qu’il met un terme à un mouvement quasi ininterrompu. Et pour bien comprendre la portée de cette volte-face, quelques rappels s’imposent. Dès 1993 en effet, la France met en place des exonérations de cotisations sociales sur les bas salaires. L’objectif est alors d’encourager les entreprises à embaucher les personnes peu qualifiées. Puis, progressivement, ces allègements de cotisations sont étendus, jusqu’aux salariés payés 3,5 fois le salaire minimum (Smic), notamment pour améliorer la compétitivité des entreprises.
Pendant longtemps, cette politique n’a pas été remise en cause, car tout le monde semblait y gagner : l’Etat incitait à la création d’emplois peu qualifiés, les entreprises bénéficiaient d’une baisse du coût du travail, et les employés profitaient d’un salaire net plus élevé. Mais comme il n’y a pas de repas gratuit en économie, c’est le contribuable qui réglait indirectement une ardoise qui n’a cessé de grossir, au point qu’elle devrait atteindre 74 milliards d’euros en 2026. Précision : ces 74 milliards ne sont pas versés aux entreprises sous forme de chèque. Ils correspondent à des cotisations non perçues par la Sécu, qui lui sont ensuite en grande partie compensées par l’Etat.
Exonérations de cotisations sociales : une envolée du coût pour les finances publiques
Evolution du montant des allègements généraux de cotisations sociales du secteur privé aux administrations de sécurité sociale en France, en milliards d’euros
Effet contagion
Prenons deux exemples fictifs pour les comprendre, avec des chiffres volontairement simplifiés. Le premier : Madame Jouve est payée deux fois le Smic, et à ce niveau de salaire, les exonérations de cotisations sociales représentent 200 euros de cotisations en moins pour son employeur. Comme le barème dépend du niveau du Smic en vigueur, chaque revalorisation se transmet aux allègements : les 200 euros augmentent, par exemple jusqu’à 210. Le salaire net de Madame Jouve n’a pas changé, mais son coût diminue pour l’employeur, tandis que le manque à gagner croît pour les finances publiques.
Un second effet joue également. Si Monsieur Jouve était payé juste au-dessus du Smic avant la revalorisation, celle du 1er juin peut l’y ramener. Comme les allègements sont dégressifs – maximaux au niveau du Smic et décroissants à mesure que le salaire s’en éloigne – l’employeur bénéficie désormais d’un taux d’exonération plus élevé qu’avant. Le coût augmente donc là encore pour les finances publiques.
Les exonérations ne seront plus établies à partir du niveau du Smic en vigueur, mais sur la base du niveau du Smic au 1er janvier 2026
Pour freiner cette dynamique, le gouvernement a décidé de geler la base de calcul : désormais, les exonérations ne seront plus établies à partir du niveau du salaire minimum en vigueur, mais sur la base du niveau du Smic au 1er janvier 2026. Cette subtilité change la donne. Si on reprend l’exemple du couple Jouve, le montant de l’exonération de Madame restera fixé à 200 euros, et ne passera pas à 210 comme il l’aurait fait sans le gel. Même chose pour son conjoint. Bien qu’il se retrouve désormais au Smic, son niveau d’aide ne progressera pas.
Par ce jeu, le gouvernement va « économiser » 2,2 milliards d’euros qu’il aurait dû supporter sans réforme. Quant aux employeurs, ils ne verront pas la couleur de cette somme qu’ils auraient perçue sans la réforme.
Cette décision fait sans surprise l’objet d’une forte opposition patronale. « Rogner encore sur les allègements de charges, c’est à la fois anti-entreprise, anti-emploi et anti-pouvoir d’achat. Les 2 milliards qui vont manquer représentent l’équivalent de 30 000 à 35 000 emplois », a ainsi fustigé Patrick Martin, président du Medef, la principale organisation des chefs d’entreprise. Derrière le jeu politique habituel, faut-il vraiment s’alarmer ?
« Il ne faut pas surjouer le risque, sourit Denis Ferrand, directeur de l’institut Rexecode, proche du patronat. Le tissu productif français ne va pas s’effondrer pour 2,2 milliards d’euros, mais il s’agit clairement d’une hausse du coût du travail dans un contexte de chômage qui progresse et de trésorerie fragile des entreprises. Le gel des exonérations de cotisations est un peu la cerise gâtée sur un gâteau pas frais », illustre-t-il.
2026 ne devrait en effet pas être un grand cru pour les entreprises. Mais elles partent en moyenne d’une situation plutôt favorable. Le taux de marge des sociétés non financières s’établissait ainsi à 31,5 % de leur valeur ajoutée au quatrième trimestre 2025, soit un niveau historiquement plutôt confortable.
« Et si on déroule l’ensemble du film depuis 2019, les entreprises ont été moins mises à contribution que les finances publiques et les ménages face aux chocs inflationnistes », rappelle Eric Heyer, économiste à l’Observatoire français des conjonctures économiques (OFCE), qui ne craint pas d’hémorragie particulière sur le marché du travail.
« L’emploi n’est pas du tout menacé avec des augmentations du coût du travail de cette ampleur-là », confirme l’économiste Clément Carbonnier, auteur d’un ouvrage récent dans lequel il fustige l’efficacité des exonérations de cotisations.
Remise en cause profonde
Au-delà du débat de très court terme, ces exonérations font l’objet d’une remise en cause profonde. Avant ce gel, d’autres mesures techniques prises discrètement ces dernières années ont limité l’ampleur des exonérations. Le dernier en date est un décret entériné par François Bayrou quelques jours avant son départ de Matignon. Par ailleurs, il y a deux ans, un rapport commandé aux économistes plutôt conformistes Antoine Bozio et Etienne Wasmer remettait déjà en cause le totem des exonérations.
« La contrainte budgétaire est telle que même les défenseurs des exonérations trouvent que cela coûte trop cher et s’interrogent sur l’efficacité du dispositif, en tout cas pour les hauts salaires », résume Clément Carbonnier.
Outre l’envolée du coût pour les finances publiques, plusieurs travaux estiment que ces exonérations constituent trop souvent un effet d’aubaine. Certaines entreprises auraient de toute façon recruté et profitent des exonérations pour renforcer leur trésorerie. Ces allégements sont également accusés de créer « une trappe à bas salaires », les chefs d’entreprise étant incités à maintenir leurs salariés à bas salaire pour maximiser les exonérations de cotisation.
« Si demain, j’augmente les allègements de charges de 2 milliards d’euros, des chefs d’entreprise qui n’auront pas augmenté les salaires toucheront des aides supplémentaires. Ça, ça me semble injuste aujourd’hui », a ainsi récemment résumé Roland Lescure, ministre de l’Economie.
L’existence réelle de cette trappe à bas salaires n’est pas évidente à prouver empiriquement, mais son spectre alimente la remise en cause de l’ancien consensus sur les exonérations.
Ces évolutions vont dans le bon sens, estime Clément Carbonnier. « Il faut sortir progressivement de ces exonérations massives, et le gel est un bon moyen d’y parvenir. Il faudra poursuivre dans cette voie », défend-il. Même son de cloche chez Eric Heyer :
« Depuis 30 ans, la puissance publique se substitue aux entreprises pour augmenter les salaires. Ce n’est pas son rôle. C’est aux entreprises de le faire, et pour qu’elles acceptent, on peut leur proposer de baisser les cotisations pour qu’elles ne financent que les prestations directement liées au travail (retraites, chômage, accidents du travail). Les autres besoins sociaux (maladie, famille) seraient alors financés par l’impôt, avec un transfert de l’ordre de 100 milliards d’euros depuis les cotisations vers la Contribution sociale généralisée, qui porte moins sur le travailleur et davantage sur le rentier. »
Un tel big bang n’est pas que théorique. Emmanuel Macron devrait en effet commander un nouveau rapport sur le financement de la protection sociale à quatre experts, d’après les informations du journal Les Echos. Le débat ne fait que commencer.
